国家公园如何做旅游

三江源国家公园是我国首个国家公园体制试点

仲夏时节，群山环抱的祁连山国家公园绿意盎然，独有的高原气候吸引来自全国各地的游客前来体验观光。图为祁连山生态牧场的一名工作人员在给游客送餐。 （新华社发）

大熊猫国家公园一景 (新华社发)

游客在武夷山大安源景区游玩 （熊慎端 摄）

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确提出：“服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务。在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。”

作为国家最高等级的生态环境保护区域，国家公园能否进行旅游活动一度引起争议。然而，国家公园多为自然禀赋和历史遗存较好的区域，对国内外游客有着强大的吸引力，这也使得国家公园与旅游发展具有天然的相伴相生关联。

保护不是不发展

根据《指导意见》，国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。

国家公园能给人们提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、休闲、游憩和参观的机会。国家林业和草原局数据显示，目前，三江源、东北虎豹、祁连山、大熊猫和海南热带雨林等10个国家公园被确定为试点单位，涉及12个省区、20多万平方公里。其中，三江源试点面积最大，约为12.31万平方公里。

国家公园的旅游活动是国家公园的功能特性所决定的，国家公园的发展与旅游活动并行不悖。对于目前社会上普遍认为国家公园将禁止商业、旅游等开发的说法，专家予以了否认：适当开发不意味着资源破坏，旅游、教育培训、研究等不同功能性的开发，可以从更广、更深的维度进行综合保护。

北京第二外国语学院旅游科学学院副教授冯凌认为，在世界各国的自然保护地体系中，都不同程度地开展了旅游相关活动。从名称看，国家公园和各类不同级别的自然公园的名称都有“公园”两字，说明其设立初衷就应考虑人们的旅游休闲需求。当然，国家公园等自然保护地体系设立的主要目的是保护多样性生物及其自然生境、典型生态系统的完整性等，但并不能排除自然审美、环境教育、野外探索等游憩活动的开展。

“不能发展旅游的说法实际上是一种误区。”中国科学院地理科学与资源研究所副研究员、研究室副主任王灵恩表示，国家公园可以搞旅游，但一定是有限制的旅游活动，不是传统意义上的旅游开发。国民大众有认识自然的需求、有体验自然景观和遗迹的权利，接受自然教育和生态体验是我们的权利。国家公园的第一要义是保护，保护前提下的生态旅游活动是可以开展的。

中国旅游研究院规划与休闲研究所所长吴丰林认为，国家公园与旅游活动本不是事物的对立面，二者之间甚至可以称之为内涵要求之、属性匹配之。国家公园服务人民的核心内涵与旅游活动的基本属性高度吻合。但也要正视社会上关于旅游活动的一些担忧：一是近年来偶有不文明旅游行为的发生，以及旅游旺季大量游客对景区环境容量的冲击，放大了旅游活动与生态保护之间的冲突；二是近年来旅游产业的市场属性被放大，产业各方更多追求“游客的到访”，弱化了环境保护和旅游活动之间的互利相生。国家公园框架下的旅游活动，不是充分市场环境中、完全开放系统中的旅游，是必须要经过“约束”的旅游。

“分区分类有序开展的旅游相关活动，至少能为国家公园建设带来三方面的正面效应：一是通过各种特许经营活动带来的直接经济效益，将是国家公园可持续生态保育的重要资金来源，也是市场化生态补偿的有效方式；二是当地人参与的引导、解说、交通以及餐饮住宿等服务，在有效提升地方居民生活福祉的同时，激励其更加积极参与到生态环境保护中；三是满足国民户外旅游的需求，同时通过环境教育提高大众的生态认知和环保意愿，有利于自然保护地的持续发展。”冯凌说。

据了解，在云南普达措国家公园建立之前，该片区的旅游活动高峰期每天约有1000匹马在碧塔海保护区的湿地内践踏，建立国家公园后，取消了马队，游客全部改乘环保观光车。普达措将整个区域划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区，以开发利用不到5%的面积，实现了对整个区域95%的保护。与此同时，国家公园周边居民不再在湿地养马，但其利益并没有受损。

开发首先要保护

值得一提的是，2017年中办国办印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出，严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。可见，两年前，国家层面就已经明确了国家公园与旅游发展的关系。

相关专家表示，建立国家公园体制，是党中央、国务院推进生态文明建设的重大决策部署，由于国家公园的环境脆弱性以及在生态文明建设中所承担的特殊生态功能作用，国家公园是以保护大面积自然生态系统为主要目的，进而实现自然资源的科学保护和合理利用。因此，如何与旅游业深度融合还需探讨。

“国家公园模式强调保护优先的原则，开展旅游活动是有限制的。有限的旅游服务设施必须在严格服从国家公园规划的前提下才可能得以批准，大量酒店设施建设等传统旅游开发模式肯定不适合国家公园。”王灵恩提到，国家公园着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。国家公园、自然保护区和自然公园三者共性在于都是以保护生态环境为出发点，差别在于不同的自然生态系统代表性和开发利用程度。国家公园与风景区最大的不同是国家公园在生态效益方面远远超过风景区，建立国家公园将成为保护与利用的平衡调节器。

那么，国家公园适宜开发的旅游活动方式有哪些？

王灵恩建议，生态旅游应该是国家公园未来旅游开发的主要方向。不同类型的国家公园，生态游憩产品类型、规模和强度应该有所差异，偏于自然生态系统整体性保护的国家公园应该尤其限制高强度的利用。如，湖北神农架、浙江钱江源等虽具有一定的旅游基础，但从生态环境脆弱性和资源承载力角度看仍要以控制为主；又如，大熊猫国家公园（试点）、东北虎豹国家公园（试点）的旅游发展模式应以研学科教型为主；青海三江源地区生态环境极为脆弱，资源承载能力也十分有限，属于典型的生态管控型的国家公园，必须实行最严格的生态保护。

冯凌提到，国家公园等自然保护地的建设利用中，有两点值得注意。一是加强对生态系统的研究。要选择具有典型性、代表性和较高生态价值的生态区，从完整保护典型生态系统、维护完整生态过程、保护重要物种及其生境等角度，科学系统研究并合理设定国家公园等区域的范围、边界等。二是注重分区分级分类制定准入清单的方式，严格控制人类活动有序开展。

吴丰林直言，国家公园的旅游开发，有三条红线需要明确：第一条是核心保护区，称之为有形的红线。《指导意见》明确表明，核心保护区禁止人为活动。第二条是旅游开发行为，称之为无形的红线。按照《指导意见》可以进行人为活动的区域，其旅游开发行为必须以生态保护为出发点和根本，并通过法律、法规等方式进行明确界定来约束。第三条是国家公园边界外围，称之为潜在的红线。这条红线是很少有人关注的，却很有可能是未来问题频发的区域。经过边界勘定、明确之后，国家公园的边界内外将呈现不一样的发展态势，边界内部有严格的、明确的法律法规约束，边界外围不受国家公园相关法律法规的约束却是国家公园价值溢出效益的最大承接区。倘若国家公园边界外围没有相关管控措施，任由人为活动的无序发展，“垃圾围城”不无可能。

发展有度有作为

对于市场上关心的国家公园能否进行商业开发（包括旅游开发），以及商业开发的“度”如何把握的问题，《指导意见》也有了明确的导向：制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。

特许经营是指通过签订合同，特许人将有权授予他人使用的商标、商号、经营模式等经营资源，授予被特许人使用，被特许人按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费的形式。

按照《建立国家公园体制总体方案》要求，国家公园设立后整合组建统一的管理机构需要履行的职责之一就是进行特许经营管理。

实际上，关于国家公园的商业开发特许经营模式，我国部分试点单位已经有了尝试。

早在2017年，我国首个国家公园体制试点三江源国家公园在执行最严格生态保护标准的同时，相关部门探索适度特许经营等配套办法，引导牧民在保护中受益。当地以雪豹为主题的全域化自然体验基地建成后，吸收了牧民参与环保体验和教育服务工作，实现订单式管理，已接待了10个旅游体验团，每个团为每户牧民带来2000元至8000元的收益。

国家公园制度非常成熟的美国，多年前就确定了公园内可进行特许经营的规则。1965年，美国国会通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度。1998年，通过了《改善国家公园管理局特许经营管理法》，规定了特许经营权转让的原则、方针、程序等。根据相关规定，美国国家公园的特许经营有着明晰的界限，即仅限于提供与消耗性地利用公园核心资源无关的服务，换言之就是公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营。与此同时，经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管，而且特许经营设施的规模和地点将由管理局来确定。

冯凌提到，美、加、英、法、瑞士等发达国家以及中南美洲、澳洲、非洲等地区都有不少关于国家公园旅游开发的成功案例，美国黄石国家公园是其中典型。黄石国家公园开展的具有教育特色的旅游项目有：让低年级学生参加由公园护林员引领的一些基础活动，如了解地热学、生态学相关概念等，在完成所有活动之后，学生将被授予“初级护林员”荣誉称号；为中高年级学生提供针对性的探险黄石活动，在4-5天的野外课程中为学生教授自然、文化历史，指导进行野外调查、讨论问题、编排日记、撰写旅行日记等。

“事实上，与国家公园性质类似的遗产地管理与促进体系在我国还有九个：文物保护单位（含考古遗址公园）、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A级旅游景区。中国国家公园体制的探索和建立，并不是独立的事件，与之相伴的是以‘多规合一’为目标的国土空间规划体系的探索和建立，以及国家公园相关机构的调整，因此，中国的国家公园制度的建立，是个责艰任重的系统工程。”吴丰林表示，除借鉴其他国家的成功发展模式之外，加强研究和试点，探索中国特色的国家公园制度才是根本。

目前，我国已设立北京长城、福建武夷山、云南普达措、湖南南山、湖北神农架、浙江钱江源国家公园体制试点，这些都为公众提供了亲近自然、体验自然、了解自然的机会，方便开展环境教育，有利于激发自然保护意识，调动全民积极性，增强民族自豪感。如何在保护生态系统完整的条件下适度发展旅游，探索适合中国特色的国家公园发展模式，是旅游业应该共同思考的问题。         (邢丽涛)